민주노총 국가인권위에 11.13 전국노동자대회 관련 금지 통보한

11월 5일자 서울시 고시에 대해 ‘인권침해에 해당 한다’는 의견을 구하는 진정서 제출

 

■ 일시 : 2021년 11월 22일(월) 오후 13시

■ 장소 : 국가인권위원회 앞

■ 주최 : 전국민주노동조합총연맹

■ 프로그램

- 진행 : 민주노총 한상진 대변인

- 모두발언 : 민주노총 윤택근 위원장 직대대행

- 연대발언 : 민변 노동이 김은진 변호사

- 진정개요 : 민주노총 법률원 하태승 변호사

- 진정서 접수

 

민주노총이 22일(월) 오후 1시 국가인권위원회 앞에서 기자회견을 열고 서울시가 11월 5일 고시한 11월 13일 전국노동자대회 관련 집회 금지 통보가 ‘인권침해에 해당 한다’는 의견을 구하는 진정서를 제출했다.

5월 1일 세계노동절 기념대회를 시작으로 7.3 전국노동자대회, 10.20 총파업대회에 이어 ‘위드 코로나’ 단계적 일상회복 조치가 시작된 이후의 11.13 전태일열사 정신계승 전국노동자대회에 이르기까지 서울시의 연이은 집회금지 통보가 이어지며 18일 현재 전국적으로 80여 명에 달하는 민주노총 임원 및 사무처 간부, 가맹산하조직 임원에 대한 소환장이 발부되고 있는 상황이며 현재 소환자들은 경찰과의 일정 조율을 거쳐 경찰에 출석해 대부분 조사를 마친 상태이다.

이러한 서울시의 고시에 의한 집회불허, 제한은 헌법이 정하는 집회, 결사의 자유를 침해하는 것이며 평등권을 심각하게 침해하는 위헌행위이며 결과적으로 지방정부의 고시에 의해 대규모 범법자를 양산하는 결과를 가져왔다.

결국 지금 시기에 이러한 서울시의 잘못된 행정행위를 바로 잡지 않으면 앞으로도 노동자, 민중, 시민들의 목소리는 계속 차단당할 것이 명약관화하다.

또한 서울시의 민주노총을 겨냥한 집회금지 통보는 심각한 인권을 유린하는 결과를 초래하고 있으며, 이는 국제적인 비난과 조롱을 불러오고 있다.

이에 민주노총은 서울시의 과도하며 차별적으로 진행되는 집회금지 통보를 규탄하며 국가인권위원회에 진정을 통해 이를 바로잡고자 한다.

이러한 입장에 기초한 진성서 제출과 기자회견에 대한 귀 언론사의 적극적인 관심과 보도를 요청한다.

 

※ 붙임자료 1 : 진정서 요약

 

[진정서 요약]

 

1. 진정의 요지

 

피진정인 서울시장은 진정인 민주노총과 산하 산업별 노동조합이 계획한 2021. 11. 13. “전국노동자대회” 집회에 대해 집회금지 통보했다. 이로 인해 위 집회를 주최한 민주노총 및 산하 산업별 노동조합은 기존에 수립한 내용과 같이 원만한 방식으로 집회를 진행할 수 없었고 나아가 종로경찰서 등에서는 위 서울시장의 집회금지 통보를 근거로 진정인 소속 간부들에 대해 감염병 예방법 위반죄를 적용하여 수사를 개시한 상황이다.

 

피진정인 서울시장은 그 어떠한 합리적 이유 없이 진정인과 소속 산업별 노동조합이 계획한 집회에 대해 금지 통보를 발령한 바, 이는 명백히 헌법 제21조가 정한 진정인들의 집회ㆍ시위의 자유라는 기본권을 침해한 것이다. 특히 피진정인 서울시장은 이전부터 지속적으로 진정인들이 계획한 집회에 대해 그 어떠한 합리적 이유 없이 금지 통보를 반복해왔다. 이에 진정인은 서울시장으로 하여금 진정인의 집회ㆍ시위의 자유를 보장할 수 있는 적절한 방역대책의 수립을 촉구하고자, 이 사건 진정에 이르게 되었다.

 

2. 기본권 침해의 근거

 

1) 피진정인의 금지통보는 피진정인이 집회 제한 기준을 설정하며 발표한 고시(증 제3호 서울특별시 고시 제2021-601호)에 위반한다. 이 사건 집회 당시 적용된 서울시 고시에 의할 경우 백신 접종 완료자를 기준으로 집회를 주최할 경우 500명 미만까지의 집회가 허용되었으나 진정인과 산하 산업별 노동조합은 상당한 간격을 유지한 채 500명 미만의 별개 집회를 계획한 바, 이를 일률적으로 금지한 것은 피진정인이 발표한 집회 제한 기준과도 모순된다.

 

2) 피진정인의 금지통보는 헌법이 명문으로 금지하고 있는 “집회 허가제 금지 원칙”에 반한다. 헌법은 어떠한 경우에도 행정청에 의한 집회 허가제를 금지하고 있다. 피진정인은 행정청 내부의 재량적 판단을 기준으로 집회의 허용 여부를 판가름한 뒤, 최종적으로 금지를 통보하는 입장을 밝힌 바, 이는 전형적인 “집회 허가제”의 태양이라고 밖에 볼 수 없다.

 

3) 피진정인의 금지통보는 평등원칙에 반한다. 진정인이 집회를 계획한 2021. 11. 13. 무렵 서울 각지에서는 참가자 수가 500여 명에 달하는 각종 집회가 개최되었다. 피진정인은 다른 집회에 대해서는 별다른 금지통보 없이 원만한 집회의 운영을 보장하였으나 오직 진정인이 계획한 집회만을 금지하는 등, 합리적인 이유 없이 진정인의 기본권 행사를 차별하였다.

 

4) 피진정인의 금지통보는 비례원칙에 반한다. 집회ㆍ시위의 자유는 그 자체로 자유민주적 기본질서를 구성하는 기본권으로서, 그야말로 “기본권 중의 기본권”이다. 집회ㆍ시위에 대한 금지조치는 다른 모든 제한 조치를 소진한 이후, 비로서 고려될 수 있는 최후의 수단인 바 진정인에 대해 집회 진행 과정에서 방역 지침(참가자 사이 거리두기, 마스크 착용, 명부 작성 등)을 준수하라는 등 여타 제한조치를 적용하는 것을 검토하지 않은 채, 만연히 금지통보를 발령한 피진정인의 태도는 납득하기 어렵다.

 

 

3. 코로나 사태와 집회의 자유에 대한 최소한의 보호의 필요성과 관련한 참고할 지점

 

1) 유엔 특별보고관의 긴급 성명, 인권최고대표사무소(OHCHR)의 지침

 

둘째, 공공보건 비상사태가 권리 침해의 구실로 이용되어서는 안 된다. 위기가 권리 일반, 특히 평화로운 집회결사의 자유권을 억압하는 핑계로 이용되어서는 안 된다. ‘재판절차에 의하지 않은 처형, 즉결 처형, 자의적 처형 특별보고관’이 강조했듯이, 위기는 집회 해산 시 과도한 폭력을 사용하는 것을 정당화하지 않으며, 과도한 처벌이 부과되는 것도 정당화하지 않는다. (…) 위기의 맥락에서 특히 중요한 것은 행정부의 과도하고 광범위한 권력을 막고 행정권의 자의적인 행사를 견제하기 위하여 사법부와 입법부의 견제와 균형이 강화되는 것이다.

 

(중략)

 

여섯째, 일터에서 집회결사의 자유권을 보호한다. 결사의 자유권은 일터에서 노동조합과 기타 형태의 단체를 만들 권리로 확장되며, 평화로운 집회의 자유권은 파업권으로 확장된다. 위기는 모든 피고용인의 건강권을 보장하는 일터의 보호와 조치의 필요성을 강조한다. 어떤 경우든, 노조 조직화를 하였거나 일터에서 보호와 안전의 강화 필요성을 옹호한다는 이유로 피고용인이 해고되어서는 안 된다.

 

일곱째, 표현의 자유를 보장해야 한다. (이하 생략)

 

2) 프랑스 최고행정법원의 판결

 

법원은 평결에서 "모든 시위는 보건위생 수칙을 지키고 사전에 당국에 집회사실을 신고하고 공공의 안전에 위협이 된다고 판단되지 않는 한 허용되어야 한다"고 밝혔다. 최고행정법원은 이 날 "집회 시위에 대한 금지는 현재의 보건위기 상황으로도 정당화 될 수 없다"면서 집회와 시위의 권리는 국민의 "기본적인 자유"(fundamental freedom)라고 선언했다

 

3) 국가인권위원회 상임위원회의 결정

 

... 개정안은 ｢감염병의 예방 및 관리에 관한 법률｣에 따른 교통의 전부 또는 일부 차단 지역 및 집합 제한 또는 금지 지역, ｢재난 및 안전관리 기본법｣에 따른 재난사태 선포 지역에 대해 모든 집회·시위의 주최를 금지하고 있으나, 이는 앞서 살펴본 집회·시위에서의 개별적 위험의 고려, 금지에 대한 예외적 허용 등과 같은 집회의 자유에 대한 적절한 제한 기준을 충족하지 못하고 있다. 결국 개정안은 개개 집회나 시위의 개별적 상황을 고려하여 허용 또는 금지 여부를 판단하는 것이 아니라 모든 집회·시위를 일률적으로 금지하는 결과를 가져오게 됨으로써 집회의 자유를 필요 이상으로 과도히 제약할 우려가 있으므로, 입법에 신중을 기할 필요가 있다.

 

결과적으로 정부가 강조한 코로나 사태에 대한 방역 대응이 현재 우리 사회에서 중요한 법익임은 진정인 역시 공감하지만 방역 대응의 필요성이 강조되는 시점에서도, 집회ㆍ시위의 자유에 대한 기본권 역시 보장되어야 할 것이다. 감염병 예방이라는 법익은, 진정인을 비롯한 국민의 집회ㆍ시위의 자유라는 기본권과 조화를 이뤄야 할 것이다.

 

4. 서울시 집회 제한 고시 위반

 

정부는 2021년 11월부터 이른바 “위드 코로나” 시대를 선언하며 각종 모임, 행사에 관한 제한을 완화했다. 이와 같은 완화 조치 중에는 집회에 대한 제한을 완화하는 조치가 포함되어 있었는 바, 종전과 달리 최대 499명까지의 집회가 허용될 수 있게 되었다.

 

위와 같은 정부의 방침에 근거해 서울시 역시 집회 제한 기준을 변경했다. 종전 서울시의 집회 제한 기준에 의할 경우 시 전역에서 일체의 집회를 금지하였지만(증 제10호 서울시 고시 제2021-580호), 서울시는 2021. 10. 29. 자 개정 고시(증 제2호)를 통해 백신 접종자를 기준으로 499명까지의 집회를 허용하겠다는 입장을 밝혔다

 

당시 민주노총과, 산하 산업별 노동조합은 위와 같은 집회 제한 기준을 신뢰하고, 위 기준에 맞추어 원만한 집회 계획을 수립하였다. 특히 진정인이 계획한 2021. 11. 13. 전국노동자대회 집회와 관련하여, 진정인은 서울시의 집회 제한 기준을 준수하기 위해 집회 참가자를 499명 미만으로 구분한 뒤, 개별 집회 단위 사이에 충분한 이격거리를 유지한 채 “각기” 집회를 개최하겠다는 입장을 밝히며 집회 신고를 했다. 그러나 서울시는 그 어떠한 합리적 사유 없이 진정인의 집회 신고에 대해 금지 통보를 했다. 서울시는 진정인과 소속 산업별 노동조합의 집회 신고가 “쪼개기” 집회 신고라고 주장했지만, 이는 그야말로 피진정인의 “추측”에 불과하다. 집회에 관해 “허가제”가 아닌 “신고제”를 유지하는 대한민국에서, 행정청이 집회 신고에 명시된 집회의 계획 및 내용과 무관한 사정을 들어 집회의 위법성을 속단하고, 집회 자체를 불허하는 것은 허용될 수 없다.

 

결국 피진정인의 집회 금지 통보는 피진정인 스스로가 밝힌 집회 제한 기준에도 반하는 것이다. 집회 금지 제한에 관한 서울특별시 고시 제2021-601호는 위반 시 형사 처벌의 대상이 될 수 있는 등, 그 자체로 대외적 구속력을 갖춘 법령보충적 행정규칙의 일종이라고 볼 수 있는데, 이를 위반한 집회 금지 통보는 적법성을 인정하기 어렵다.

 

나아가 서울시장이 “고시”라는 행정규칙을 통해 “공개적으로” 499인 이내의 집회를 허용할 것을 밝힌 이상, 위 고시에서 규정한 집회 제한 기준에 반해 더욱 침익적인 수준의 집회 제한 처분을 한 것은 행정법의 대원칙인 신뢰보호 원칙에도 위반하는 것이라고 볼 수 있다. 위드 코로나를 선언한 시대에서, 지자체장이 499인 이하의 집회를 허용하겠다고 밝힌 점에 대해 신뢰가 형성되었다면, 이는 당연히 보호가치가 존재하는 신뢰의 일종이다.

 

 

5. 허가제 금지 원칙 위반

 

헌법 제21조 제2항은 집회ㆍ시위와 관련한 허가제를 금지하고 있다. 헌법 제21조 제2항이 “명문”으로 선언한 허가제 금지의 개념은 집회 허가의 필요성을 비교 형량해 “제한적인” 허가제의 운영을 허용하는 “상대적 허가제 금지”의 개념이 아닌, 어떤 경우에도 집회에 관한 행정청의 허가제를 금지하는 “절대적 허가제 금지”의 개념이다.

 

특히 헌법재판소는 집회에 관한 허가제 금지 원칙은 집회의 내용을 기준으로 한 허가제뿐만 아니라, 집회의 장소ㆍ시간ㆍ방법을 기준으로 한 허가제의 금지까지 포함하는 개념이라고 선언했다

 

결국 서울시의 집회 금지 통보는 ① 행정청이 주체가 되어 ② 집회의 내용, 시간, 장소, 방법을 ③ 사전에 심사하고 ④ 심사 결과 허가되지 않은 집회를 금지하는 전형적인 집회 허가제의 방식을 골자로 하고 있다. 헌법 제21조 제2항을 전면으로 위반하여 진정인들의 집회ㆍ시위의 자유를 침해하는 것이다.

 

특히 피진정인은 진정인의 집회를 “일부 제한”한 것이 아닌 “전면적으로 금지”한 점에 있어서 허가제 위반의 위법 소지는 더욱 상당하다. 진정인이 계획한 집회의 방법이나, 시간, 장소 등을 “일부” 제한하는 조치로 감염병 확산의 위험은 충분히 예방 가능했을 것이나, 진정인이 계획한 집회 “일체”를 금지한 것은 도저히 합리성이 결여된 조치이다.

 

6. 평등원칙 위반

 

피진정인은 이 사건 집회금지 통보를 통해 ① 보수단체 등 제3자가 주최한 집회의 경우 그리고 ② 스포츠 관람 행사의 경우와 달리 ③ 진정인을 차별했다. 즉 보수단체의 대규모 집회는 허용하고, 2만여 명이 넘어가는 스포츠 관람객들의 집합은 허용하는 반면, “오로지” 진정인의 집회만을 금지하는 것은 평등원칙에도 반하는 위법한 공권력 행사로 판단할 수 있는 것이다.

 

진정인이 집회를 계획한 2021. 11. 13. 무렵 진정인 이외에도 많은 수의 단체가 집회를 계획했다. 이들은 진정인과 마찬가지로 99명(백신 미접종자 포함 집회의 경우) 혹은 499명(백신 접종자 중심 집회의 경우) 규모의 집회를 신고했으나, 피진정인은 이를 모두 허용하였다. 피진정인이 금지한 집회는 오로지 진정인의 집회 뿐이다.

 

나아가 집회와 유사한, 야외에서의 집합 행사의 경우 차별의 정도가 더욱 심각한 수준이다. 최근 정부는 이른바 “위드 코로나” 시대를 선언하며 스포츠 관람 행사에 대한 제한을 사실상 전면적으로 해제했다. 최근 가을야구 준 플레이오프 경기에는 무려 2만 1679명의 관중이 입장했다. 밀폐된 공간에서 2만여 명의 관객이 운집한 모습은 진정인이 계획한 집회보다 오히려 감염병 확산의 위험이 높은 것으로 평가될 수 있다. 그러나 이에 대해서는 그 어떠한 제한이 가해지지 않았다

 

① 이처럼 다른 집회는 허용하며 ② 진정인이 계획한 집회보다 더욱 감염병 확산의 위험이 높은 2만 명 규모의 프로야구 관람 행사는 허용한 상황에서 ③ 오로지 진정인의 집회만을 금지한 피진정인의 처분은 도저히 납득하기 어렵다. 헌법이 정한 평등 원칙에 정면으로 반하는 위법한 공권력 행사이다.

 

5. 비례원칙 위반

 

집회ㆍ시위의 자유는 국민이 향유하는 핵심적인 기본권 영역이며, 그 자체로 민주적 기본질서를 구성하는 요소이다. 집회에 대한 금지는 다른 모든 제한 수단을 소진한 이후에 비로서 ‘고려될 수 있는’ 최후의 수단이다.

 

다른 주최 단위의 집회는 허용하면서, 2만 명이 넘어가는 관중이 참여한 야구 관람 행사는 허용하면서, 오로지 진정인의 집회만큼은 봉쇄해야 한다는 피진정인의 입장은 도저히 납득하기 어려운 수준이다. 진정인이 계획한 집회의 방법, 시간, 장소에 대한 제한을 검토하지 않은 채 “만연히” 금지만을 선언한 이 사건 피진정인의 공권력 행사는 도저히 합리적이라고 평가할 수 없는 것이다.

 

피진정인의 이 사건 집회 금지 통보 처분은 비례원칙에 반해 진정인들의 집회ㆍ시위의 자유를 침해한 것이다.

 

6. 결 론

 

이상과 같이 피진정인이 발령한 이번 집회 금지 통보는 ① 피진정인이 스스로 발표한 서울시 고시에 반하며 ② 헌법이 명시한 집회 허가제 금지 원칙에 저촉되며 ③ 평등원칙에 반하며 ④ 비례원칙에 반해 진정인의 집회ㆍ시위의 자유를 침해한다.

 

코로나 사태가 장기화됨에 따라 진정인의 집회의 자유는 그야말로 형해화된 수준이다. 최저임금 인상, 노동시간 단축, 5인미만 사업장에도 중대재해기업처벌법 적용, 교사ㆍ공무원의 정치적 기본권 보장 등 전국 단위 노동조합의 총 연맹으로서 정치적 견해를 표명해야 할 사안이 산적했지만, 정치적 견해를 표명 할 가장 효과적인 수단 – 집회는 모두 금지된 상황이다. 집회ㆍ시위의 자유는 코로나 19 사태를 이유로 언제까지나 유예될 수 있는 성질의 기본권이 아니다.

 

피진정인은 이 사건 금지통보 이전에도, 진정인이 계획한 다수의 집회에 대해서도 “만연히” 금지 통보를 발령하였으며, 이로 인해 진정인이 적법하게 집회를 할 수 있는 기회는 사실상 봉쇄된 상황이라 보아도 과언이 아니다. 피진정인의 반복된 “위법한” 집회금지 통보가 재발되지 않도록, 귀 위원회의 의견 표명이 절실한 상황이다.