“지역 안전관리 대표체로서 지방정부의 역할 재정립:

지자체 노동 안전 조례를 중심으로”

민주노총 부설 민주노동연구원 이슈페이퍼 발행

 

민주노동연구원 이승우 연구위원이 지자체의 노동 안전 조례 및 해외 국가 사례 분석을 토대로 지방정부에게 노동 안전 근로감독 권한을 위임해야 한다는 내용의 이슈페이퍼를 발행했다. 주요 내용은 다음과 같다.

 

현재 노동 안전 분야를 포함한 근로감독 집행 권한은 중앙정부에 집중되어 있으나, 본래 중앙정부 관할 사항은 아니었다. 지방정부가 수행하던 근로감독 업무가 1970년에 중앙정부 관할로 이관되었으며, 제도 운영 과정상의 변화 속에 지방정부보다는 중앙정부의 역할과 기능을 강화하는 방향으로 발전하였다.

 

중앙정부가 독점하는 노동 안전 근로감독권 체계로부터 지방정부로의 권한 위임(공유)을 요구하는 사회적 흐름이 등장

세월호를 비롯해 여러 참사를 겪으며 중앙정부의 배타적인 노동 안전 행정에 의존하기보다는 다양한 사회 주체들이 공동으로 참여하여 안전을 담보하려는 흐름이 등장했다. 노동 안전과 다양한 위험관리 영역에서 지자체의 역할 강화를 바라는 사회적 요구가 커지면서 중앙-지방정부 간 안전거버넌스 역시 변화의 전기를 맞고 있다. 특히 경기도 이천 한익스프레스 화재 참사 이후, 경기도가 중앙정부 근로감독권의 공유를 제기하면서 근로감독 권한 문제는 사회적 화두가 되었다.

 

15개 광역 지자체의 노동 안전 조례 분석 결과, 실질적인 사업장 감독은 요원하고, 부수적인 노동 안전 지원 사업 중심으로 제도화됨

지난 3년 사이, 15개 광역 지자체에서 노동 안전 조례를 제정해 왔다. 이들 조례를 다음과 같은 총 15개 범주에 따라 비교·분석하였다. ▲ 노동안전지킴이 제도 ▲ 사업주의 협력 ▲ 노동안전조사관 제도 ▲ 안전보건 자문/예방위원회 설치 ▲ 노동안전보건 계획 수립 ▲ 노동안전보건센터(산업재해안전보건센터) 설치 ▲ 우수기업 인증·포상 제도 ▲ 유해화학물질 정보 공개 제도 ▲ 개인보호장구 구입 및 사업장 설비 개선 지원 ▲ 안전보건컨설팅 실시 ▲ 산재 피해 노동자 치료 지원 제도 ▲ 노동자 참여 확대 방안 마련 계획 ▲ 유해작업 도급 금지 제도 ▲ 중대재해 기업 제재 제도.

 

조례 분석 결과, 지방정부에 근로감독권을 부여하는 법령의 불비로 인해 조례에서 수립된 지자체의 노동 안전 제도들은 사업장 감독보다 부수적 지원 영역에 치중되어 있었다. 지자체들은 실질적 감독 권한이 없는 상태에서 ‘노동 안전 지킴이’ 제도를 통해 사업장 규제 기능을 수행하고자 하나, 사업주 협력 없이는 집행이 어렵다는 난관에 봉착했다.

 

 

고용노동부는 지자체의 노동 안전 책무를 강화하는 방향으로 법령과 정책을 바꾸고 있으나, 여전히 ILO 협약에 의거해 근로감독 권한은 중앙정부의 몫이라고 강변

2021년 5월 고용노동부 주도로 개정된 산업안전보건법은 관할 지역 산재 예방을 위한 대책 수립 및 이행 의무 등을 지자체에 부여하였다. 처음으로 지자체의 노동 안전 관련 책무가 법적 근거를 갖게 된 것이다. 또한 고용노동부는 2022년부터는 사업장 출입·점검 권한을 가진 산업안전지도관을 지자체에 배속함으로써 지방정부의 노동 안전 책무를 늘리려고 하지만, ILO 81호 협약에 의거해 근로감독 권한은 중앙정부의 배타적 영역이라고 강변하고 있다.

 

해외 국가 사례 및 ILO 가이드라인을 검토한 결과, 지배적 근로감독권을 중앙정부가 가지면서 지방정부에 권한 위임하는 것은 81호 협약과 충돌하지 않음

반면 81호 협약을 비준한 여러 해외 국가 사례(단방제 및 연방제)를 살펴본 결과, 중앙정부의 관장 및 통제 아래 지방정부에게 실질적 근로감독 권한을 위임하고 있으며, 지역 내에서 특화된 지방정부의 행정 역량이 노동 안전 근로감독 집행에 적절히 활용되고 있었다. 실제 여러 국가들의 감독 행정 사례 및 ILO의 안내 지침을 보더라도 지배적인 근로감독 권한은 중앙정부가 지니고 있으면서 지방정부에 근로감독 권한을 위임한다면, ILO 81호 협약과 충돌하지 않음을 시사한다.

 

노동 안전 근로감독권을 틀어쥐려는 고용노동부 기조가 되려 효과적인 감독 행정을 저해

해외 사례들에 비춰볼 때, ILO 81호 협약을 협애하게 해석함으로써 지자체에게 근로감독 권한을 부여하지 않으려는 고용노동부의 기조는 세계적 흐름과 동떨어져 있다. 고용노동부가 감독 권한을 다 틀어쥐려는 완고한 방침으로 인해 공적 기구에 의한 사업장 규제 체계가 다른 국가들에 비해 훨씬 비효과적이었다. 그러한 정책 기조 역시 빈번한 중대 재해 발생의 중요 요인이라고 할 수 있다.

 

지자체에 실질적 근로감독 권한 위임, 중앙정부의 관장 하에 지자체 노동 안전 정책 수립 및 집행, 중앙과 지방정부 간에 업종별/사업체 규모별 근로감독 대상 배치, 산업안전근로감독관 인력 규모의 대폭 확대 등을 정책 과제로 제시

이러한 논의 내용을 바탕으로 다음의 4가지 정책 과제를 제시하였다. 첫째, 노동 안전 영역에서 지역 안전관리 대표체라 할 수 있는 지방정부에 실질적인 근로감독 권한을 위임하고, 중앙-지방정부 간에 긴밀한 안전 거버넌스를 구축해야 한다. 둘째, 지자체의 안전보건 계획 수립, 시행 및 관련 조례 제·개정 등은 중앙정부의 감독 하에 진행되어야 한다. 셋째, 중앙정부와 지방정부는 업종별 혹은 사업체 규모별로 집중하는 근로감독 대상을 달리하고, 그에 따라 감독 역량을 전문화해야 한다. 넷째, 중앙정부와 지방정부 모두에서 산업안전감독관 인력 규모를 더욱 늘려 나가야만 한다.