“철도 상하 분리와 민영화: 안전의 관점에서 국토교통부 좀비 정책 비판”

민주노총 부설 민주노동연구원 이슈페이퍼 발행

 

 

민주노동연구원 이승우 연구위원이 국토교통부가 추진 중인 철도산업발전기본법(이하 ‘철산법’)의 개정 시도를 ‘철도 상하 분리와 민영화’ 정책이라고 규정하고, 안전의 관점에서 비판하는 이슈페이퍼를 발표함

 

 

철도 상하 분리와 민영화라는 좀비 정책을 다시 들고 나온 윤석열 정부

- 폴 크루그먼에 따르면, ‘좀비 정책’이란 부자 감세에 따른 낙수 효과 정책처럼 현실에서 이미 잘못된 게 확인되었음에도, 사라지지 않고 되살아나는 정책들임. 최근 윤석열 정부는 철도 상하 분리와 민영화라는 좀비 정책을 다시금 꺼내 들고, 이를 위해 철산법 제38조를 개정하려 하고 있음.

- 철도 상하 분리란, 상부 구조(열차 운영/운송 부문)와 하부 구조(시설 건설/유지 부문)가 결합되어 있는 철도 시스템을 상하로 분리해 각각의 회사들이 영위하도록 하는 것을 의미. 1980년대까지는 거의 예외 없이 모든 철도회사들이 통합되어 있었으나, 1990년대에 영국을 필두로 국가 부채를 줄인다는 명목으로 국영 철도를 상하로 분리해 민간기업에 매각하는 ‘철도 민영화’가 전 세계에 유행처럼 번짐.

 

 

한국에서의 철도 상하 분리 과정

- 김대중 정부는 IMF 외환 위기 당시, 영국 철도 민영화 모델을 참고해 국가 철도청을 민영화하려 함. 즉 철도 상하를 분리하되, 철도시설 부문은 공단화하고, 운영 부문은 공기업 전환 이후, 복수의 민간기업한테 매각하는 민영화 계획을 수립함. 하지만 노동 및 시민사회의 거센 반대에 민영화 계획은 좌초됨.

- 노무현 정부는 한국철도공사와 철도시설공단(국가철도공단의 전신)이 각각 운송과 인프라 건설을 책임지는 공기업 기반의 철도 구조개혁을 채택. 다만 철도 안전을 위해서는 상하 간 긴밀한 협업이 중요했기에, 시설 유지보수 업무는 철도공사가 수행하는 제한적 상하 분리 방식으로 귀결됨. “철도시설유지보수 시행업무는 철도공사에 위탁한다”는 철산법 제38조의 단서 조항은 노-정 간 사회적 합의의 결과물임.

- 하지만 같은 시기에 제정된 한국철도시설공단법(현 국가철도공단법) 제22조는 시설공단의 사업을 철도공사를 포함해 민간법인에게까지 위탁할 수 있다고 규정. 이는 시설 유지보수 업무를 공단이 회수해 간다면, 민간사업자에게 외주화하는 것이 가능하도록 열어둔 조문임.

 

 

철도의 완전 상하 분리를 재점화한 윤석열 정부

- 철도 운영 부문의 민영화가 철회되고, 철도공사-철도공단 간 제한적 상하 분리 형태로 근 20년 간 운영되어 온 과정에서도 국토교통부는 SR 설립을 통해 기형적 경쟁체제를 구축했을 뿐만 아니라, 인천국제공항철도, 신분당선, 경전철 등 민자 구간을 확대하여 철도 산업의 공적 관리 기반을 약화시킴.

- 현재 윤석열 정부는 철산법 제38조 단서 조문을 삭제함으로써 철도공사가 수행하는 시설 유지보수 업무를 철도공단으로 넘기거나, 민간회사에 위탁하는 완전 상하 분리와 민영화를 추진하고 있음. 이러한 개정 시도는, 유사 내용을 담고 있던 조응천 의원의 철산법 개정안이 물꼬를 틀면서 보다 본격화됨.

- 국토교통부의 철산법 제38조 개정안에서 핵심은 철도공사에 시설 유지보수 시행업무를 위탁한다는 단서 조문의 삭제와 더불어 정부의 권한 위임 대상을 기존의 정부기관, 철도공단, 철도공사로부터 ‘등’이란 표현을 통해 ‘철도사업자’까지 확대시킨 부분임. 철도사업법 상 철도사업자란 정부로부터 철도 사업관련 면허를 취득한 법인을 의미하는데, 민간법인도 취득할 수 있음. 결국 정부 개정안은 철도공사의 배타적 지위는 삭제하고, 민간사업자에게도 철도 시설 유지보수 업무의 위탁이 가능하도록 해놓은 것임.

- 철산법 시행령 개정안이 철도공사의 운영 노선 및 구간에는 시설 유지보수 시행업무를 철도공사에 위탁한다고 규정하였으나, 시행령은 국회를 거치지 않고 얼마든지 국토교통부가 바꿀 수 있는 법령임. 국가철도공단법 제22조가 있기에, 철산법 제38조 단서만 삭제하면, 언제든 철도공단이 시설 유지보수 업무를 수행하거나 혹은 민간 시장에 개방하여 시설 관리의 민영화와 완전한 상하 분리를 밀어붙일 수 있음.

 

 

철도 상하 분리와 안전의 상관 관계

- 안전 이론의 대가 찰스 페로우는 1984년에 ‘정상사고’라는 책을 출간. 페로우는 다양한 현대 시스템을 내부 요소 간의 결합도 및 상호작용의 복잡도에 따라 분류하고, 위험 수준을 도출함. 결합도와 복잡도가 높은 시스템에서의 사고는 정상적이라는 것이 이론의 요체. 철도는 결합도는 높은 편이나, 상호작용 수준은 높지 않다고 분류. 페로우가 연구하던 시기는 1980년대 초반으로, 전 세계적으로 철도 시스템을 통합해 운영함. 하지만 상하 분리, 민영화 등의 구조 개편 이후 철도 시스템의 복잡성은 대폭 심화됨.

- 상하 분리가 안전과 시스템의 신뢰성에 부정적 영향을 미친다는 연구들이 다수 확인됨. 즉 시설 사업자의 경제적 투자 관점에서 상하 분리 구조가 기반시설 품질에 미치는 악영향을 미침. 상하 분리 구조 하에서 열차 운영업체는 승객 유치를 위해 질 높은 기반시설을 요구하는 반면, 시설 사업자는 비용을 낮게 유지하는 데 집중하게 함으로써 결국 그러한 인센티브의 불일치가 철도 안전을 위협.

- 철도 운영 구조, 시설 관리 비용, 소비자 요구, 정시성, 기반시설 품질, 정부 규제 등 다양한 변수들을 종합적으로 모델링한 계량 분석에서도 상하 통합 구조가 철도 시스템의 안전성과 기능이 향상되는 것으로 나타남. 즉 상하 분리에서 안전이 취약해짐. 이 연구는 상하 분리가 유리한 철도 환경도 제시했는데, ▲ 철도 운송사업자 경쟁이 극도로 강한 환경 ▲ 규모의 경제가 가능할 만큼 광대한 철도 네트워크였음. 이는 세계은행의 ‘철도개혁’ 보고서 내용과도 일치하는 것으로서 한국처럼 네트워크 규모의 경제가 형성되지 않는 지역에서는 상하 분리에 따른 경쟁적 철도 산업 구조가 도리어 비효율적임을 시사.

- 철도 상하 분리 및 민영화로 인한 다수 운영 주체의 등장으로 인해 시스템 복잡성이 증가하고, 그 결과 시스템 기능 장애가 심화되고, 안전이 취약해진 대표 사례는 영국 철도임. 특히 2000년 해트필드(Hatfield) 사고는 상하 분리와 민영화가 얼마나 안전을 위협하는지를 잘 보여줌.

- 한국은 제한적 상하 분리 형태를 취하고 있는데, 2022년 강릉선 KTX 탈선 사고를 비롯해 가좌역 노반붕괴 사고(2007년), 경원선 월계∼녹천역 간 토사 유입 사고(2011년), 경의중앙선 시운전 열차 충돌(2017년), 오송역 전차선 단전사고(2018년) 등이 모두 상하 분리가 직접 또는 배후 원인이 되어 발생.

 

 

상하 분리가 아닌 상하 통합으로 전환 필요

- 경영 저널 Kellogg Insight는 상하 통합이 분리에 비해 안전, 기능 측면에서 우월하다는 기사를 게재. - 세계은행에 따르면, 전 세계 철도 교통의 약 98%가 상하 통합된 철도를 통해 이뤄짐. 여러 계량 연구가 있으나, 98%의 여객과 화물이 상하 통합 시스템을 거쳐 운송된다는 것보다 더 강력한 물적 증거는 없음. 통합된 철도 시스템이 더 효율적이고, 안전하다는 사실을 직접적으로 보여주는 결과값임.

- 이는 상하 분리와 민영화라는 유행이 지나고, 이제는 많은 철도 선진국들이 통합으로 전환했음을 의미. 상하 분리와 민영화의 대명사였던 영국이 역시 부분적이나마 국영 철도체계의 강화와 통합적 철도 시스템 구축으로 전환 중임.

- 복잡성을 심화시키는 상하 분리 경향을 제거하고, 통합의 방향으로 철도 산업 전반을 전환시켜야 함. 즉 상하 분리의 전면화가 아닌, 철도공사와 철도공단의 상하 통합을 본격 추진해 나가야 시기임