전국민주노동조합총연맹 부설 민주노동연구원	보 도 자 료
	2026년 1월 29일(목)	박영민 연구위원 02-2670-9224 developmt1@kctu.org
(우) 04518 서울특별시 중구 정동길 3 경향신문사 13층 | 대표전화 (02)2670-9220 | FAX (02)2670-9299

 

 

 

「돌봄 노동 교섭체계 구축방안」 총서 발간

 

민주노총 부설 민주노동연구원(연구진: 박영민·권혜원·윤정향·정영훈)은 민주노총 미조직전략조직실과 정책실이 공동으로 발주한 ‘돌봄 노동 교섭체계 구축방안’ 연구를 마무리하고 연구보고서를 총서로 발간햇다(민주노총 총서 2025-08). 돌봄 수요의 급증과 사회서비스 일자리 확대가 유급 돌봄 노동시장을 빠르게 팽창시켰지만 돌봄 노동은 만성적인 저임금·고용불안 속에서 낮은 협상력과 취약한 교섭 지위가 방치되어 있다. 이번 연구는 돌봄 노동에 적합한 교섭체계를 실태에 근거해 고찰하고, 정부의 실질적 지배력과 사용자성 논점을 포함해 초기업 교섭체계의 가능성과 대안 모델, 법ㆍ제도 개선 방향을 제시함으로써 돌봄 노동이 노동기본권을 실질적으로 행사할 수 있는 경로를 구체화하기 위한 목적으로 진행되었다.

 

돌봄 노동 단체교섭 현황과 전망: 가맹조직 심층면접조사 분석 결과(3장)

현장의 교섭 현실과 관련해 민주노총은 2010년대 중후반 이후 돌봄 분야를 전략적으로 조직화하고 가맹조직 간 공동 대응을 정례화하는 등 일정한 성과를 축적했으나, 현장 교섭은 여전히 매우 제한적이라고 평가했다. 실제로 민주노총 가맹조직에 가입한 돌봄 관련 사업장 667개 중 교섭 단위가 구성된 곳은 132개(19.8%)에 불과했고, 교섭 지위를 확보한 곳은 106개(15.9%), 단체협약 체결은 96개(14.4%)에 머물렀다. 분산적 서비스 제공과 영세 민간 중심 공급구조 속에서 교섭 회피·책임 경시 관행이 존재하고, 동시에 중앙정부가 지침·고시 등으로 임금과 주요 노동조건을 사실상 결정하는 조건이 기업별교섭의 제도적 구현 비율을 낮추고 있다고 분석했다. 다만 임금체계 등 핵심적 접근에는 제약이 크더라도 기업별교섭은 돌봄 현장의 다양한 문제를 드러내고 노동자의 최소한의 권리 방어와 현장의 민주적 운영에 기여해 왔다고 정리했다.

이 같은 한계는 초기업 단위의 교섭을 탐색하게 만들지만, 업종·직종별 집단교섭은 현실에서 거의 성사되지 못했다고 보고서는 밝혔다. 대신 다수의 돌봄 관련 노조는 지방자치단체와의 협의를 기업별교섭 공백을 보완하는 핵심 경로로 활용해 왔으나 지역 정치환경과 담당자 인식에 따라 성패가 크게 좌우돼 지속가능성이 취약하다고 평가했다. 아울러 돌봄 노동의 주요 노동조건이 중앙정부 소관 부처(보건복지부, 성평등가족부 등)의 고시·지침, 예산 편성 및 수가 심의 구조에서 결정된다는 점에서 정부는 실질적 사용자로 인식되지만, 정부가 사용자성을 부인하면서 교섭 구조가 성립하지 않았고, 간헐적 면담·협의도 정권 변화나 담당자 교체로 쉽게 단절됐다는 경험이 누적돼 왔다. 이에 노조는 중앙부처 직접 대응뿐 아니라 국회의 예산 심의·국정감사 시기 활용, 지자체 조례 제정과 예산 편성 요구 등을 결합해 투쟁과 협의를 병행해 왔다는 점이 중요한 맥락으로 제시됐다.

 

이론적 논의 및 국내외 돌봄 부문 초기업 단체교섭 사례 분석(2장)

해외 및 국내 유사 업종 사례 분석은 돌봄 부문 교섭체계 구축 방향을 다층적으로 제시한다. 보고서는 호주의 지원 교섭 절차(supported bargaining stream), 뉴질랜드의 ‘돌봄·지원 노동자 임금 형평성 합의 법령(Care and Support Workers Pay Equity Settlement Act)’과 노정협약, 미국 전미서비스연맹(SEIU) 주도의 초기업 교섭·노정 단체교섭을 주요 사례로 분석하며 세 나라 모두 분권적 기업별 교섭이 지배적이고 돌봄 노동의 저평가·저임금으로 노동시장 분절과 격차가 심화되었지만, 공통적으로 해당 문제를 ‘정부 주도 또는 정부 참여’ 다사용자 교섭 · 노정 협약으로 완화했다는 점을 강조했다. 국내 유사 사례로는 서울지역 대학 청소노동자 집단교섭, 교육공무직의 집단교섭, 공무직위원회의 사례와 그 함의를 다루었다.

국내외 초기업 교섭 사례가 주는 함의는 다음과 같다. 서울지역 대학 청소노동자 사례, 호주 및 미국 돌봄 노동자 사례는 업종·직종별 다사용자 집단교섭 체계의 확립 필요성을 제기한다. 그렇지만 노-정 교섭 없이 다사용자 교섭체계에만 의존한다면, 특히 돌봄 부문에서 단체협약의 개선 효과가 제한되므로 정부의 사용자성을 재정의하는 것이 필요함을 시사한다. 사회적대화를 통한 처우개선 효과를 입증한 뉴질랜드 노정교섭 기구, 한국의 공무적 위원회는 한시적이었다는 한계가 있으므로 범정부 차원의 상설 노정교섭 기구를 마련하여 구속력 있는 협약 체결을 추진해야 한다는 점을 함께 짚었다.

 

돌봄 분야 노정 교섭을 위한 법제도 개선 과제(4장)

법·제도 개선 과제와 관련해, 보고서는 2025년 개정 「노동조합 및 노동관계조정법」 제2조의 사용자성 판단기준에 근거해 돌봄노동 관계에서 국가·지자체(국가 등)가 단체교섭의 상대방으로 인정될 수 있는지 법리적 근거를 검토했다. 단체교섭권을 ‘협약자치(협약자치론)’에 가두는 관점을 비판하고, 단체교섭권을 근로조건 결정 과정에 대한 집단적 관여권(집단적 자기결정권)으로 해석할 때 국가의 적극적 촉진·보장 의무가 도출된다고 강조했다. 또한 “실질적·구체적 지배·결정력”의 판단에서 직접 결정뿐 아니라 제3자가 구조적으로 근로조건을 통제하는 경우를 포괄해야 하며, 돌봄 분야는 국가가 제도 설계·재원 배분·수가결정·제공기관 지정·감독, 자격요건·서비스 규격·평가체계 등으로 노동조건에 실질적 영향을 미치므로 국가의 사용자성 인정 가능성과 노정교섭 필요성이 상대적으로 높다고 밝혔다.

보고서는 아울러, 국가를 상대로 하는 교섭에서 교섭창구단일화제도를 기계적으로 적용하려는 시도는 현장 혼란을 키울 위험이 크며, 노동조합법 제2조 제2문의 ‘사용자와의 교섭’에는 교섭창구단일화제도를 적용하지 않고 자율교섭에 맡겨야 한다고 제안했다. 동시에 직종·직무별로 통일적 근로조건을 형성하기 위해 돌봄노동자 측이 자율적으로 하나의 교섭단과 직무·직종별 돌봄교섭단을 구성할 필요가 있고, 노동조합법 제30조 제3항이 지자체에 다양한 방식의 단체교섭 촉진 의무를 부여하고 있는 만큼 광역단위 지자체와의 집단교섭 법리도 발전시켜야 한다고 밝혔다. 더 나아가 정부 대표(대표단) 구성, 예산 주무부처 참여, 광역단위 지자체 교섭단 구성 의무 등은 해석론만으로 한계가 있으므로 교섭제도의 법제화가 필요하며, 합의 효력을 미조직 돌봄노동자에게까지 확장하는 방안도 함께 검토해야 한다고 제시했다.

 

돌봄 노동 교섭체계 구축을 위한 제언(5장)

끝으로 보고서는 돌봄 노동 교섭체계 구축을 위한 제언으로, 복잡하지만 희미한 교섭 단위 관계, 교섭 의제의 외부 효과성, 새로운 교섭 당사자 등장과 권력자원 비대칭, 달라진 교섭환경을 네 가지 핵심 이유로 들며 새로운 체계가 필요하다고 밝혔다. 실천 전략으로는 노사자치주의의 성평등적 보완과 정부 개입 기제의 필요, 상호의존적 연대의 강화, 미래지향적 저항으로서의 전략적 유연성을 제시했다. 구체 모델로는 민주노총 내 ‘돌봄노동교섭추진단’을 새롭게 구성하여 (1) 정부 위원회 참여 등 비 단체교섭 방식의 사회적대화 (2) 이용자·시민사회·사용자단체까지 포함하는 사회적 협약 모델, (3) 중앙정부를 상대로 한 노정 직접 교섭, (4) 지역 수준의 대지자체 교섭과 다사용자 집단교섭을 병행하는 초기업 교섭을 제안했다. 또한 기업별교섭은 중앙과 지회(부)의 결합력을 의도적으로 높여 단기 협약에 그치지 않도록 교육 등을 결합해야 함을 피력했다. 아울러 노정교섭의 핵심 의제로는 임금, 노동시간, 고용안정, 산업안전보건, 노조활동, 교육훈련, 성평등을 제시하고, 정부를 교섭장으로 견인하는 전략, 노조 직제 개편, 돌봄노동 노사관계 표준화 연구, 노조 조직화 제고, 대외 연대·신뢰도 제고를 노동조합의 추가 과제로 제안했다.