전국민주노동조합총연맹 부설 민주노동연구원	보 도 자 료
	2026년 4월 27일(월)	이창근 연구위원 010-9443-9234
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보편화된 생활임금제도, 그러나 정체된 내실... 민주노총 실태 분석 결과 발표

- 수혜 노동자 14만 명으로 2배 늘었으나, 최저임금 대비 비율은 115% 선에서 ‘정체’

- 생활임금위원회 10곳 중 4곳 노동자위원 ‘배제’, 행정·전문가 주도형 구조 뚜렷

- 노동자위원 비율 20% 넘어야 실질적 임금 인상 효과... ‘결정 구조 민주화’ 시급

 

1. 민주노총 부설 민주노동연구원은 2026년 4월 27일, 전국 243개 지방자치단체의 생활임금제도 운영 실태를 종합적으로 분석한 워킹페이퍼 “보편화된 제도, 정체된 내실: 2018~2026년 전국 지방자치단체 생활임금제도 실태 분석”(이창근)을 발간했다. 이번 보고서는 2026년 초 진행된 전국 지자체 대상 정보공개 청구 자료를 바탕으로 도입 현황, 임금 수준, 적용 범위, 결정 방식, 결정 구조 등 5개 차원에서 분석을 수행했다.

 

2. 2026년 3월 현재 전국 243개 지자체 중 131곳(53.9%)이 생활임금 조례를 제정했으며, 실제 운영 중이거나 시행 예정인 지자체는 124곳(51.0%)이다. 17개 광역시·도청은 모두 운영하고 있어 광역 단위에서는 사실상 보편화되었다. 그러나 기초 지자체 수준에서는 수도권 94.2% 대 비수도권 37.9%라는 극명한 격차가 존재한다. 경남(5.3%), 경북(8.3%), 대구(11.1%), 강원(21.1%) 등은 도입률이 매우 저조하고, 조례를 제정하고도 실제 운영에 이르지 못한 7곳은 모두 비수도권 군 단위 지역이다.

 

3. 생활임금 수준은 양적으로 상승했으나 ‘준 최저임금’ 기능에 머물고 있다. 전국 지자체 평균 생활임금은 2025년 시급 11,569원으로 2018년 대비 32.3% 올랐으나, 같은 기간 최저임금 인상폭(33.2%)에는 미치지 못했다. 최저임금 대비 비율은 분석 기간 내내 114~117% 수준에 정체되어 있으며, 110%도 안 되는 지자체가 19곳에 달한다. 지역 간 격차도 확대되어 최고(광주 12,930원)와 최저(동해 10,030원)의 차이는 시급 2,900원, 월급 기준 약 60만 원에 달한다. 이는 격차가 가장 좁혀진 2022년(1,661원)보다 오히려 넓어진 것으로, 2023년을 기점으로 재분화 국면이 시작되었다.

 

4. 생활임금 산정 방식의 ‘최저임금 종속’ 경향이 뚜렷하다. 생계비 기반 산정모델을 채택한 곳은 분석 대상 90곳 중 단 10곳(11.1%)에 불과하며, 81곳(90.0%)은 최저임금 인상률 등에 연동하는 방식을 사용한다. 핵심 결정기준으로 최저임금을 활용하는 지자체는 2019년 28곳에서 2025년 57곳으로 2배 늘었다. 또한 결정기준으로 공무원 보수 인상률을 활용하는 지자체도 10곳에서 66곳으로 약 7배 급증했다. 이창근 연구위원은 “생활임금이 최저임금 인상률에 연동되면 최저임금이 낮게 오를 때 생활임금도 자동 억제되는 구조적 한계가 생긴다”며 “실제 생계비에 기초한 산정모델로의 전환이 시급하다”고 강조했다.

 

5. 생활임금위원회 10곳 중 4곳은 노동자위원이 배제되어 있다. 전국 생활임금위원회 109곳을 분석한 결과, 노동자위원이 배제된 위원회가 44곳(40.4%)에 달한다. 전체 위원 구성의 3분의 2를 외부 전문가(36.5%), 공무원(28.0%)이 점유하고 있다. 노동자위원 비중은 평균 10.9%에 그쳤는데, 이는 생활임금위원회가 당사자 참여형 협의기구라기보다는 ‘전문가·행정관료 중심의 심의기구’ 성격이 강하다는 점을 보여준다. 한편, 노동자위원이 배제된 위원회에서 외부 전문가 비중은 평균 50.0%까지 치솟는다. 주목할 점은 노동자위원의 실질적 참여 비율과 생활임금 수준 사이의 유의미한 상관관계가 확인되었다는 점이다. 서울을 제외한 분석 결과, 노동자위원이 20% 미만인 위원회의 평균 시급(11,501원)은 노동자위원이 배제된 곳(11,394원)과 큰 차이가 없었으나, 20%라는 ‘임계점’을 넘어서는 순간 평균 시급이 11,621원으로 의미 있게 상승했다. 현재 노동자위원 비율이 30% 이상인 곳은 광주광역시청, 광주 광산구, 전남 목포시 3곳뿐이다.

 

6. 수혜 노동자 규모는 늘었으나 지역 간 편차는 여전하다. 전체 수혜 노동자는 2019년 약 66,444명에서 2025년 약 140,695명으로 약 2.1배 증가했다. 위탁·용역 노동자는 152.3%, 출자·출연기관 노동자는 약 3배 증가하는 등 간접고용 확대가 두드러졌다. 위탁·용역 노동자 등 간접고용 노동자까지 포괄하는 지자체는 2019년 55곳에서 2025년 87곳으로 증가하여 긍정적 추세를 보이고 있다. 반면 서울 26개 자치구의 80.8%가 하수급 노동자까지 포괄하는 데 반해, 대전은 6개 지자체 중 5곳이 직접고용 노동자에게만 적용하는 등 생활임금 적용 범위의 지역 간 편차가 크다.

 

7. 이에 보고서는 생활임금제도의 질적 전환을 위한 정책 제언을 제시했다. 주요 내용은 ▲노사 이해당사자 50% 이상·노동자위원 30% 이상 참여 의무화 ▲위탁·용역 및 하수급 노동자 등 간접고용 노동자까지 적용 범위 실질적 확대 ▲광역 단위의 생계비 기반 독자적 표준 산정모형 개발 및 확산 등이다. 이번 보고서를 작성한 이창근 연구위원은 “생활임금제도는 이제 양적 확대를 넘어 질적 전환을 요구받고 있다”며, “결정 구조의 민주성을 강화하고 지역별 생계비를 체계적으로 반영하는 독자적 모델을 구축할 때 생활임금은 비로소 노동자의 실질적 삶을 지탱하는 버팀목이 될 수 있다”고 강조했다.