자료 4
민주사회를 위한 변호사모임
LAWYERS FOR A DEMOCRATIC SOCIETY
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노 동 위 원 회
<보도 자료>
수 신 : 각 언론사 사회부 노동담당 기자
제 목 : 민주노총 보건의료노조 파업에 대한 민변 노동위원회의 법률적 견해
- 직권중재제도의 위헌성과 체포영장 발부의 부당성 -
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1. 민주사회를 위한 변호사모임(민변)은 '기본적 인권의 옹호와 사회정의 실현을 위한 연구·조사·변론·여론형성 및 연대활동 등을 통하여 우리 사회의 민주적 발전에 기여함'을 목적으로 1988년 결성된 변호사들의 모임이며, 민변 노동위원회는 노동문제와 관련한 연구, 조사, 분석, 변론, 여론형성 및 연대활동 등의 활동을 전개해 오고 있습니다.
2. 우리 민변 노동위원회의 변호사들은 최근 민주노총 보건의료노동조합이 파업과 관련하여 노동조합 간부들에 대하여 업무방해 혐의 등으로 체포영장이 발부되었다는 내용을 여러 경로를 통하여 접하였습니다. 우리는 필수공익사업으로 지정되어 있는 병원에 종사하는 노동자들의 단체행동권 행사가 법률에 의해 부당하게 박탈당하고 있는 것이 노동자들의 헌법상 기본권에 관한 중요한 문제라는 인식 아래 아래와 같은 법률적 견해를 밝히게 되었습니다. 더불어 사법당국의 공정하고 신중한 처신을 촉구합니다.
2000. 6. 4.
민주사회를 위한 변호사모임
노동위원회 위원장 이 경 우
붙임 :민주노총 보건의료노조 파업에 대한 민변 노동위원회의 법률적 견해 1부. 끝.
<붙임>
민주노총 보건의료노조 파업에 대한 민변노동위원회의 법률적 견해
- 직권중재제도의 위헌성과 체포영장 발부의 부당성 -
1. 법률적 견해를 제출하게 된 배경
최근 민주노총 보건의료노동조합의 파업과 관련하여 노동조합 간부들에 대하여 업무방해혐의 등으로 체포영장이 발부되었다는 내용을 여러 경로를 통해 접하였습니다. 우리는 필수공익사업으로 지정되어 있는 병원에 종사하는 노동자들의 단체행동권 행사가 법률에 의해 부당하게 박탈당하고 있는 것이 노동자들의 헌법상 기본권에 관한 중요한 문제라는 인식 하에 아래와 같은 법률적 견해를 밝힙니다.
2. 필수공익사업 직권중재제도의 위헌성
가. 단체행동권을 박탈하는 필수공익사업장 직권중재의 현실
현행 노동조합및노동관계조정법 제71조 (공익사업의 범위 등)는 병원사업을 필수공익사업으로 지정하고, 필수공익사업은 조정전치주의에 따라 조정신청을 하면 15일 동안 특별조정위원회에서 조정을 거치게 되어 있습니다. 그리고 특별조정위원회는 조정이 성립될 가망이 없다고 인정한 경우에는 그 사건의 중재회부를 그 노동위원회에 권고할 수 있고, 노동위원회 위원장은 공익위원의 의견을 들어 중재회부를 결정하도록 하고 있습니다.
이와 같이 중재에 회부된 때에는 즉시 중재가 개시되며 다시 15일간 쟁의행위를 할 수 없게 되어 있고, 중재재정이 내려지면 행정소송을 통하여 이를 다툴 수 있을 뿐 노동조합의 단체행동권은 완전히 박탈되게 됩니다.
실제로 필수공익사업장에서 조정을 신청하면 대부분 특별조정위원회를 거쳐 중재에 회부되고 있습니다. 결국 조정기간 15일, 중재기간 15일 동안 쟁의행위가 금지될 뿐만 아니라 중재재정이 내려지면 그 이후에는 아예 쟁의행위가 금지되는 바, 이는 단체행동권이 일정하게 제한되는 것이 아니라 아예 박탈되어 노동삼권의 핵심적 기본권인 단체행동권의 본질적 내용이 침해되고 있는 것이 우리의 현실입니다.
나. 위와 같은 직권중재는 위헌적 제도입니다.
(1) 노동3권 및 노동쟁의조정제도의 의의
헌법 제33조 제1항은 노동자가 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정함으로써, 노동자가 자주적인 단결을 통하여 임금 및 근로조건의 개선을 실현할 수 있는 길을 열어 놓고 있습니다. 헌법이 노동3권을 보장하는 취지는 원칙적으로 개인과 기업의 경제상의 창의와 자유를 존중함을 기본으로 하는 시장경제의 원리를 경제의 기본질서로 채택하면서, 노동관계 당사자인 사용자와 노동자가 상반된 이해관계로 말미암은 계급적 대립, 적대의 관계로 나아가지 않고 활동과정에서 서로 기능을 나누어 가진 대등한 교섭주체의 관계로 발전하게 하여 그들로 하여금 때로는 대립, 항쟁하게 하고, 때로는 교섭, 타협의 조정과정을 거쳐 분쟁을 평화적으로 해결하게 함으로써, 궁극적으로 근로자의 이익과 지위의 향상을 도모함에 있습니다.
이와 같은 헌법정신에 따라 노동관계의 공정한 조정을 도모하고 노동쟁의를 예방 또는 해결함으로써 산업평화의 유지와 국민경제발전에 기여함을 목적으로 하여 노동조합및노동쟁의조정법이 제정된 것입니다(법 제1조 참조). 한편 세계 여러 나라의 헌법은, 노동자들이 단체를 결성하고 이를 배경으로 사용자와 대등한 지위에서 근로조건에 관한 교섭을 하고 경우에 따라서는 단체행동을 함으로써 근로조건을 개선하는 활동이 과거에 국가권력에 의하여 공식적·비공식적으로 탄압받았을 뿐만 아니라 현재도 그러한 권리가 국가권력이나 경제적으로 우월적 지위에 있는 사용자에 의하여 억압받기 쉽다는 점에 근거하여 노동자들의 단결권·단체교섭권·단체행동권을 기본권으로서 보장하고 있습니다. 우리 헌법 제33조 제1항도 노동자가 위와 같은 내용의 활동을 "자주적"으로 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그렇다면 헌법 제33조 제1항에 보장된 노동3권은 근로자가 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 복지증진 기타 사회적·경제적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 단체를 자유롭게 결성하고 이를 바탕으로 사용자와 근로조건에 관한 교섭을 자유롭게 하며 때로는 자신의 요구를 관철하기 위하여 단체행동을 할 수 있는 자유의 보장을 주된 내용으로 한다고 할 것입니다.
따라서 정당한 단체행동권의 행사로서의 쟁의행위에 대하여는 형사상의 처벌을 받지 아니하고(노동조합 및 노동쟁의조정법 제4조), 사용자에 대한 관계에서 민사상의 채무불이행 또는 불법행위 책임을 부담하지 아니하며(같은 법 제3조), 단체행동에 참가하였음을 이유로 근로자가 해고 기타 불이익한 처우를 받지 아니하도록 하여(노동조합법 제81조 제5호) 노동자들의 단체행동에 대한 법적 보호를 하고 있는 것입니다. 뿐만 아니라 국가는 이러한 노동자들의 노동3권 행사에 개입하거나 침해하여서는 아니되며, 사용자 역시 이를 침해하는 행위를 할 때에는 이를 부당노동행위로 규정하여 엄격하게 처벌(같은 법 제81조)하고 있는 것입니다.
(2) 헌법상 쟁의행위의 제한
한편 헌법 제33조 제2항은 법률이 정하는 일정 범위의 공무원에 대하여만 단체행동권을 인정하고, 헌법 제33조 제3항은 주요방위산업체 근로자의 단체행동권을 법률로 제한 또는 배제할 수 있는 근거를 규정하고 있으며, 헌법 제37조 제2항은 공무원이나 주요방위산업체 노동자가 아니더라도 국가안보, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 단체행동권을 제한할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그러나 국가안보, 질서유지, 공공복리를 위하여 단체행동권을 제한하는 경우에도 그 목적을 달성하기 위하여 적합한 방법을 취하여야 하고 필요한 최소한도에 그쳐야 할 뿐 아니라, 단체행동권의 본질적 내용을 침해할 수는 없다 할 것입니다.
(3) 직권중재제도는 다음과 같은 이유에서 위헌적인 제도라고 판단됩니다.
현행법상 필수공익사업을 제외한 공익사업의 경우에도 노동부장관의 긴급조정 결정과 중앙노동위원회 위원장의 중재 회부 결정을 할 수 있도록 되어 있는 바, 이러한 공익사업에 대한 직권중재제도의 위헌성에 대하여는 이미 헌법재판소도 다수의견(5인이 위헌의견을 내었으나 6인에 미치지 못하여 위헌결정이 되지 못함)으로 위헌적 견해를 밝힌 바 있습니다(헌법재판소 1996. 12. 26. 선고 90헌바19, 92헌바41, 94헌바49 결정)
1) 단체행동권은 노동3권 가운데 가장 중핵적인 권리입니다.
노동3권은 노동자가 사용자와 개별적으로 근로조건에 관한 계약을 체결할 경우에 처하게 되는 노동자의 사회·경제적으로 열등한 지위를 근로자단체의 힘을 배경으로 보완·강화함으로써 사용자와 노동자 사이의 실질적인 대등성을 확보해 주는 기능을 수행하는 기본권입니다. 그런데 노동자의 단체행동권이 전제되지 않은 단체결성이나 단체교섭이란 무력한 것이어서 무의미하여 단체결성이나 단체교섭권만으로는 노사관계의 실질적 대등성은 확보될 수 없으므로, 단체행동권이야말로 노사관계의 실질적 대등성을 확보하는 필수적인 전제라 할 것입니다. 그러므로 노동3권 가운데 가장 중핵적인 권리는 단체행동권이라고 보아야 합니다(위 헌법재판소 결정).
2) 현행 헌법은 구 헌법과 달리 공익사업장에 종사하는 노동자들의 단체행동권을 박탈할 수 없도록 개정되었습니다.
구 헌법(1980.10.27. 개정되고 1987.10.29. 개정되기 이전의 것, 이하 구 헌법이라 한다)과 현행 헌법의 노동3권에 관한 규정의 구조를 비교해 볼 때, 현행 헌법은 공익사업에 종사하는 노동자들에게 단체행동권을 부여하는 것을 원칙으로 하고 있다고 해석됩니다. 즉 구 헌법 제31조는 근로3권에 관하여 제1항에서 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다. 다만, 단체행동권의 행사는 법률이 정하는 바에 의한다."고 규정하고, 제2항에서 "공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다."고 규정하며, 제3항에서 "국가·지방자치단체·국·공영기업체·방위산업체·공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다."고 규정하였으므로 위 제3항의 규정 자체에 의하여 공익사업에 종사하는 근로자의 단체행동권을 법률로써 제한하거나 박탈할 수 있었다고 할 것입니다.
그러나 현행 헌법 제33조는 제1항에서 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하여 근로3권의 개별적 법률유보를 삭제하였을 뿐만 아니라, 제2항에서 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하고, 나아가 제3항에서 "법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다."고 규정하고 있습니다. 따라서 현행 헌법 하에서는 주요방위산업체에 종사하는 근로자가 아닌 공익사업체에 종사하는 근로자에 대한 단체행동권을 박탈할 헌법적 근거가 소멸하였다고 할 것입니다. 다만 주요방위산업체가 아닌 공익사업체에 종사하는 근로자인 경우 현행 헌법 하에서도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 단체행동권을 제한할 수 있는 여지는 있으나, 이 경우에도 위와 같은 헌법의 개정취지를 존중하여 정당한 단체행동권에 대한 제한은 최후의 수단으로서의 성격을 가져야 하며, 그만큼 그 제한이 정당화되려면 엄격한 요건을 충족시켜야 합니다.
현행 헌법이 공익사업체에 종사하는 노동자의 단체행동권에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 아니한 취지는 그 단체행동권을 구 헌법에 있어서보다 강하게 보장하려는 것이라고 보아야 합니다. 즉 공익사업체에 종사하는 노동자의 단체행동권을 강력히 억제했던 구 헌법에 비하여 현행 헌법은 그간의 국민 경제적 성장과 노동관계법 영역에서의 체험의 축적을 바탕으로 공익사업체의 노동자와 사용자가 자율적인 타협에 의하여 노·사관계를 규율하도록 노·사관계법 질서에 대하여 개방적이고 유연한 자세를 견지하고 있는 것입니다. 그리고 단체행동권이 노동자에게 사용자와 대등한 교섭능력을 보장하는 데 있어서 불가결하다면 근로자의 단체행동권의 정당한 행사는 원칙적으로 제한할 수 없다고 보아야 할 것입니다. 구 헌법이 주요방위산업체나 공익사업체에 종사하는 노동자의 단체행동권에 대한 제한 내지 박탈의 가능성을 스스로 규율하고 있었던 것과 현행 헌법이 공무원인 노동자와 주요방위산업체에 종사하는 노동자의 단결권·단체교섭권·단체행동권에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 것은 모두 이러한 해석에 의해서만 제대로 이해될 수 있다고 할 것입니다.
3) 현실만을 강조하는 견해는 실정헌법에 반하는 현실을 정당화할 위험을 내포하고 있습니다.
국민경제적 실정이나 노·사협상의 일천한 역사 등 우리나라의 경제와 노동의 현실을 강조하는 견해는 헌법해석이 현실과 관련을 맺고 또 현실에 뿌리를 두어야 한다는 점을 지적하는 한에서는 타당하다고 할 것이나, 노동3권에 관한 헌법규정은 노·사관계법의 기본방향을 제시함으로써 동시에 노동현실을 규정하고 있는 규범이라는 점을 간과해서는 안 됩니다. 즉, 현실만을 강조하는 견해는 궁극적으로는 실정헌법에 반하는 현실을 정당화할 위험성을 내포하고 있음에 유의할 필요가 있습니다.
4) 직권중재제도는 과잉금지원칙에 위반하여 단체행동권이라는 기본권의 본질적 내용을 침해한 위헌적인 제도입니다.
헌법상 과잉금지 원칙에 반합니다.
단체행동권의 제한 같은 기본권 제한입법이 우리 헌법 제37조 제2항에 근거를 두고 있는 과잉금지의 원칙에 위반하지 않으려면 먼저 정당한 목적을 추구하여야 하고(목적의 정당성), 그 목적을 달성하기에 수단이 적합하여야 하고(수단의 적합성), 피해를 최소화하여야 하며(피해의 최소성), 제한되는 기본권과 실현되는 공익 사이에는 상당한 비례관계가 있어야 할 것(법익의 균형성)을 요구하며 만일 기본권을 제한하는 법률이 이 중 어느 한 요건이라도 충족하지 못하면 그 입법은 위헌적인 입법이 됩니다.
단체행동권을 사실상 박탈하고 있습니다.
우리 나라의 노동쟁의조정제도의 구조상 필수공익사업의 경우에 노동위원회에서 강제중재회부결정을 하면, 그날로부터 15일간은 쟁의행위를 할 수 없고, 그 동안에 중재재정이 내려지면 그에 대하여 재심신청 또는 행정소송을 제기하여도 그 효력은 정지되지 아니합니다. 따라서 중재위원회에서 15일 이내에 중재재정을 내리지 않는다면 다시 쟁의에 돌입할 수 있지만 중재재정을 내리지 아니할 가능성은 희박하고, 중재재정이 내려지면 노동자로서는 사실상 더 이상의 쟁의가 금지되는 결과가 됩니다. 한편, 통상 중재를 개시하게 되는 시기는 노사대립이 첨예화되어 노동자측에서 최후의 수단인 쟁의행위에 돌입하는 단계입니다.
그런데 위와 같은 강제중재회부결정 여부, 중재위원회의 중재재정 여부의 문제는 전혀 노동자측에서 관여할 수 없고 완전한 행정재량에 맡겨져 있어, 결국 현행 직권중재제도는 근로자들의 노동쟁의권의 행사가능성을 완전히 행정재량에 맡겨놓는 결과가 되고 있습니다. 직권중재제도의 본질에 비추어 볼 때 중재위원선정과 관련하여 관계당사자의 합의가 형성되는 것을 기대하기 힘들며 결국 중재위원회는 노동위원회 위원장이 일방적으로 지명하는 위원들로 구성되게 될 것이기 때문입니다. 그러므로 중재시 관계당사자가 지명한 노동위원회의 사용자위원 또는 근로자위원, 특별조정위원이 중재위원회의 "동의를 얻어" 그 회의에 출석하여 의견을 진술할 수 있는 때를 제외하면, 노동자는 중재회부 여부나 중재위원의 선임, 중재재정의 결과에 사실상 아무런 영향을 미치지 못하게 되어 있습니다. 이러한 이유로 중재에 회부된 경우, 중재재정이 이루어지지 않는 경우는 없으며, 따라서 강제중재에 일단 회부되게 되면 단체행동권의 행사는 사실상 불가능하게 되는 것입니다.
재심신청이나 행정소송이라는 불복절차는 단체행동권의 대상조치로서 아무런 의미가 없습니다.
한편으로 관계당사자는 중앙노동위원회에 중재재정의 재심청구를 거쳐 행정소송을 제기할 수 있으나 법원은 중앙노동위원회의 재심결정의 "위법성"이나 "월권여부"만을 심사하고 그 적정성을 판단할 수 없기 때문에(같은 법 제38조 참조) 행정소송을 통하여 중재재정을 뒤엎는다는 것은 사실상 기대하기 힘들고, 나아가 현실적으로도 공익사업체의 사용자들은 단체교섭이 결렬되더라도 강제중재에 의해 노동조합의 쟁의행위를 봉쇄하면서 그들의 주장대로 중재재정이 이루어질 것을 기대하기 때문에 단체교섭에 성실하게 임하지 아니할 가능성이 많다는 점도 간과하여서는 아니될 것입니다.
그러므로 공익사업체에 종사하는 근로자들의 단체행동권을 제한한 것에 대한 대상조치(代償措置)가 마련되어 있는 이상 이 사건 법률조항이 공익사업체 근로자의 단체행동권을 침해하는 것이 아니라는 주장은 현행 직권중재제도의 위와 같은 측면을 무시한 피상적인 이론이라고 할 것입니다.
직권중재제도는 기본권 제한의 한계를 넘어 단체행동권을 전면적으로 박탈하고 있습니다.
노동자의 단체행동권은 그 목적과 수단이 상당한 관계를 유지하도록 행사되어야 한다는 점에서 내재적 제약을 받고 있을 뿐만 아니라, 필수공익사업체의 노동자들은 현대생활에 불가결한 요소들을 관리·공급하고 있으므로 필수공익사업체의 노동자들에게 원칙적으로 파업권 등 단체행동권을 인정하면서도 그 파업이 미치는 효과를 감안하여 단체행동의 범위와 형태를 제한할 수 있습니다. 예를 들면 병원근로자들에게 원칙적으로 단체행동권을 인정하면서도 응급환자와 중환자에 대해서는 진료거부를 하지 못하도록 한다든가 전기·가스·수도물의 계속적 공급까지는 거부하지 못하도록 하는 것과 같이, 단체행동으로 인한 국민생활의 불편을 줄이는 등 근로자의 단체행동권과 공익을 모두 적절하게 실현시킬 수 있는 방안이 있을 수 있습니다. 사실적인 측면에서 보더라도 필수공익사업체 근로자들은 그 단체행동의 파급효과로 인한 예상되는 여론의 질타를 피하고 자신들의 요구조건을 관철함에 있어서 여론의 뒷받침을 받기 위해서는 오히려 자신들이 갖고 있는 최후의 수단을 실제로 사용하는 것을 자제할 수밖에 없습니다. 따라서 공익사업체의 근로자들에게 단체행동권을 인정한다고 하여 바로 현대 산업사회의 도시생활에 불가결한 공급체계의 혼란을 피할 수 없다고 보는 것은 설득력이 별로 없습니다. 사정이 이러함에도 불구하고 일률적으로 필수공익사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권을 직권중재제도에 의하여 사실상 박탈하는 것은 근로자의 단체행동권을 필요 이상으로 제한하는 것이라 할 것입니다.
그렇다면 직권중재제도는 최소침해의 원칙에 위반된다고 할 것이므로 헌법이 제33조 제1항에서 보장된 근로자의 권리의 본질적 내용을 침해하는 여부를 가릴 필요도 없이 단체행동권을 필요 이상으로 과잉제한하여 헌법에 위반된다고 할 것입니다.
5) 필수공익사업장에 종사하는 노동자들을 합리적 이유없이 차별하여 평등원칙위반으로 위헌입니다.
위 법은 직권중재제도에 의하여 노동자의 단체행동권의 행사를 사실상 제한함으로써 일반사업에 종사하는 노동자와 공익사업에 종사하는 노동자를 차별대우하고 있습니다.
그러나 필수공익사업체에 종사하는 노동자와 기타 사업체의 노동자를 단체행동권 행사와 관련하여 차별하는 근거는 필수공익사업체에 종사하는 노동자의 파업 등 단체행동으로 인한 국민생활에 대한 위해나 경제활동에 대한 저해의 방지 등에 있다고 할 것이지만 이러한 사유가 노동자의 사용자에 대한 실질적 대등성을 확보하는 데 불가결한 공익사업체 노동자의 단체행동권을 사실상 박탈하는 것을 정당화할 정도로 중대한 비중을 갖는다고 보기 어렵습니다.
그러므로 직권중재제도는 헌법 제11조 제1항에 정한 평등의 원칙에도 위배된다고 할 것입니다.
3. 결 론
따라서 위에서 살펴본 대로 필수공익사업의 직권중재제도는 위헌적인 법률이므로 이에 근거하여 보건의료노조의 파업을 불법으로 규정하고 노동조합의 간부들에 대하여 체포영장을 발부하는 것은 자제되어야 합니다.
그리고 위헌적인 직권중재제도는 폐지되어야 할 것입니다.
우리는 사용자의 각종 부당노동행위에 대하여 사법당국이 경영의욕을 떨어뜨린다는 등의 이유로 엄정한 법 집행을 하지 않아서 노동자들의 노동기본권과 생존권이 심각하게 위협받고 있는 현실을 알고 있습니다. 그럼에도 노동자들의 단체행동권 행사에는 엄격한 잣대와 위와 같이 위헌적 법률규정에 근거하여 구속수사를 남발하고 있는 것에 대하여 심각한 우려를 표명하지 않을 수 없습니다.
다시 한 번 사법당국이 노사관계에서 공정하고 신중하게 처신할 것을 촉구합니다.
2000. 6. 4.
민주사회를 위한 변호사모임
노동위원회 위원장 이 경 우
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제 목 : 민주노총 보건의료노조 파업에 대한 민변 노동위원회의 법률적 견해
- 직권중재제도의 위헌성과 체포영장 발부의 부당성 -
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1. 민주사회를 위한 변호사모임(민변)은 '기본적 인권의 옹호와 사회정의 실현을 위한 연구·조사·변론·여론형성 및 연대활동 등을 통하여 우리 사회의 민주적 발전에 기여함'을 목적으로 1988년 결성된 변호사들의 모임이며, 민변 노동위원회는 노동문제와 관련한 연구, 조사, 분석, 변론, 여론형성 및 연대활동 등의 활동을 전개해 오고 있습니다.
2. 우리 민변 노동위원회의 변호사들은 최근 민주노총 보건의료노동조합이 파업과 관련하여 노동조합 간부들에 대하여 업무방해 혐의 등으로 체포영장이 발부되었다는 내용을 여러 경로를 통하여 접하였습니다. 우리는 필수공익사업으로 지정되어 있는 병원에 종사하는 노동자들의 단체행동권 행사가 법률에 의해 부당하게 박탈당하고 있는 것이 노동자들의 헌법상 기본권에 관한 중요한 문제라는 인식 아래 아래와 같은 법률적 견해를 밝히게 되었습니다. 더불어 사법당국의 공정하고 신중한 처신을 촉구합니다.
2000. 6. 4.
민주사회를 위한 변호사모임
노동위원회 위원장 이 경 우
붙임 :민주노총 보건의료노조 파업에 대한 민변 노동위원회의 법률적 견해 1부. 끝.
<붙임>
민주노총 보건의료노조 파업에 대한 민변노동위원회의 법률적 견해
- 직권중재제도의 위헌성과 체포영장 발부의 부당성 -
1. 법률적 견해를 제출하게 된 배경
최근 민주노총 보건의료노동조합의 파업과 관련하여 노동조합 간부들에 대하여 업무방해혐의 등으로 체포영장이 발부되었다는 내용을 여러 경로를 통해 접하였습니다. 우리는 필수공익사업으로 지정되어 있는 병원에 종사하는 노동자들의 단체행동권 행사가 법률에 의해 부당하게 박탈당하고 있는 것이 노동자들의 헌법상 기본권에 관한 중요한 문제라는 인식 하에 아래와 같은 법률적 견해를 밝힙니다.
2. 필수공익사업 직권중재제도의 위헌성
가. 단체행동권을 박탈하는 필수공익사업장 직권중재의 현실
현행 노동조합및노동관계조정법 제71조 (공익사업의 범위 등)는 병원사업을 필수공익사업으로 지정하고, 필수공익사업은 조정전치주의에 따라 조정신청을 하면 15일 동안 특별조정위원회에서 조정을 거치게 되어 있습니다. 그리고 특별조정위원회는 조정이 성립될 가망이 없다고 인정한 경우에는 그 사건의 중재회부를 그 노동위원회에 권고할 수 있고, 노동위원회 위원장은 공익위원의 의견을 들어 중재회부를 결정하도록 하고 있습니다.
이와 같이 중재에 회부된 때에는 즉시 중재가 개시되며 다시 15일간 쟁의행위를 할 수 없게 되어 있고, 중재재정이 내려지면 행정소송을 통하여 이를 다툴 수 있을 뿐 노동조합의 단체행동권은 완전히 박탈되게 됩니다.
실제로 필수공익사업장에서 조정을 신청하면 대부분 특별조정위원회를 거쳐 중재에 회부되고 있습니다. 결국 조정기간 15일, 중재기간 15일 동안 쟁의행위가 금지될 뿐만 아니라 중재재정이 내려지면 그 이후에는 아예 쟁의행위가 금지되는 바, 이는 단체행동권이 일정하게 제한되는 것이 아니라 아예 박탈되어 노동삼권의 핵심적 기본권인 단체행동권의 본질적 내용이 침해되고 있는 것이 우리의 현실입니다.
나. 위와 같은 직권중재는 위헌적 제도입니다.
(1) 노동3권 및 노동쟁의조정제도의 의의
헌법 제33조 제1항은 노동자가 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정함으로써, 노동자가 자주적인 단결을 통하여 임금 및 근로조건의 개선을 실현할 수 있는 길을 열어 놓고 있습니다. 헌법이 노동3권을 보장하는 취지는 원칙적으로 개인과 기업의 경제상의 창의와 자유를 존중함을 기본으로 하는 시장경제의 원리를 경제의 기본질서로 채택하면서, 노동관계 당사자인 사용자와 노동자가 상반된 이해관계로 말미암은 계급적 대립, 적대의 관계로 나아가지 않고 활동과정에서 서로 기능을 나누어 가진 대등한 교섭주체의 관계로 발전하게 하여 그들로 하여금 때로는 대립, 항쟁하게 하고, 때로는 교섭, 타협의 조정과정을 거쳐 분쟁을 평화적으로 해결하게 함으로써, 궁극적으로 근로자의 이익과 지위의 향상을 도모함에 있습니다.
이와 같은 헌법정신에 따라 노동관계의 공정한 조정을 도모하고 노동쟁의를 예방 또는 해결함으로써 산업평화의 유지와 국민경제발전에 기여함을 목적으로 하여 노동조합및노동쟁의조정법이 제정된 것입니다(법 제1조 참조). 한편 세계 여러 나라의 헌법은, 노동자들이 단체를 결성하고 이를 배경으로 사용자와 대등한 지위에서 근로조건에 관한 교섭을 하고 경우에 따라서는 단체행동을 함으로써 근로조건을 개선하는 활동이 과거에 국가권력에 의하여 공식적·비공식적으로 탄압받았을 뿐만 아니라 현재도 그러한 권리가 국가권력이나 경제적으로 우월적 지위에 있는 사용자에 의하여 억압받기 쉽다는 점에 근거하여 노동자들의 단결권·단체교섭권·단체행동권을 기본권으로서 보장하고 있습니다. 우리 헌법 제33조 제1항도 노동자가 위와 같은 내용의 활동을 "자주적"으로 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그렇다면 헌법 제33조 제1항에 보장된 노동3권은 근로자가 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 복지증진 기타 사회적·경제적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 단체를 자유롭게 결성하고 이를 바탕으로 사용자와 근로조건에 관한 교섭을 자유롭게 하며 때로는 자신의 요구를 관철하기 위하여 단체행동을 할 수 있는 자유의 보장을 주된 내용으로 한다고 할 것입니다.
따라서 정당한 단체행동권의 행사로서의 쟁의행위에 대하여는 형사상의 처벌을 받지 아니하고(노동조합 및 노동쟁의조정법 제4조), 사용자에 대한 관계에서 민사상의 채무불이행 또는 불법행위 책임을 부담하지 아니하며(같은 법 제3조), 단체행동에 참가하였음을 이유로 근로자가 해고 기타 불이익한 처우를 받지 아니하도록 하여(노동조합법 제81조 제5호) 노동자들의 단체행동에 대한 법적 보호를 하고 있는 것입니다. 뿐만 아니라 국가는 이러한 노동자들의 노동3권 행사에 개입하거나 침해하여서는 아니되며, 사용자 역시 이를 침해하는 행위를 할 때에는 이를 부당노동행위로 규정하여 엄격하게 처벌(같은 법 제81조)하고 있는 것입니다.
(2) 헌법상 쟁의행위의 제한
한편 헌법 제33조 제2항은 법률이 정하는 일정 범위의 공무원에 대하여만 단체행동권을 인정하고, 헌법 제33조 제3항은 주요방위산업체 근로자의 단체행동권을 법률로 제한 또는 배제할 수 있는 근거를 규정하고 있으며, 헌법 제37조 제2항은 공무원이나 주요방위산업체 노동자가 아니더라도 국가안보, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 단체행동권을 제한할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그러나 국가안보, 질서유지, 공공복리를 위하여 단체행동권을 제한하는 경우에도 그 목적을 달성하기 위하여 적합한 방법을 취하여야 하고 필요한 최소한도에 그쳐야 할 뿐 아니라, 단체행동권의 본질적 내용을 침해할 수는 없다 할 것입니다.
(3) 직권중재제도는 다음과 같은 이유에서 위헌적인 제도라고 판단됩니다.
현행법상 필수공익사업을 제외한 공익사업의 경우에도 노동부장관의 긴급조정 결정과 중앙노동위원회 위원장의 중재 회부 결정을 할 수 있도록 되어 있는 바, 이러한 공익사업에 대한 직권중재제도의 위헌성에 대하여는 이미 헌법재판소도 다수의견(5인이 위헌의견을 내었으나 6인에 미치지 못하여 위헌결정이 되지 못함)으로 위헌적 견해를 밝힌 바 있습니다(헌법재판소 1996. 12. 26. 선고 90헌바19, 92헌바41, 94헌바49 결정)
1) 단체행동권은 노동3권 가운데 가장 중핵적인 권리입니다.
노동3권은 노동자가 사용자와 개별적으로 근로조건에 관한 계약을 체결할 경우에 처하게 되는 노동자의 사회·경제적으로 열등한 지위를 근로자단체의 힘을 배경으로 보완·강화함으로써 사용자와 노동자 사이의 실질적인 대등성을 확보해 주는 기능을 수행하는 기본권입니다. 그런데 노동자의 단체행동권이 전제되지 않은 단체결성이나 단체교섭이란 무력한 것이어서 무의미하여 단체결성이나 단체교섭권만으로는 노사관계의 실질적 대등성은 확보될 수 없으므로, 단체행동권이야말로 노사관계의 실질적 대등성을 확보하는 필수적인 전제라 할 것입니다. 그러므로 노동3권 가운데 가장 중핵적인 권리는 단체행동권이라고 보아야 합니다(위 헌법재판소 결정).
2) 현행 헌법은 구 헌법과 달리 공익사업장에 종사하는 노동자들의 단체행동권을 박탈할 수 없도록 개정되었습니다.
구 헌법(1980.10.27. 개정되고 1987.10.29. 개정되기 이전의 것, 이하 구 헌법이라 한다)과 현행 헌법의 노동3권에 관한 규정의 구조를 비교해 볼 때, 현행 헌법은 공익사업에 종사하는 노동자들에게 단체행동권을 부여하는 것을 원칙으로 하고 있다고 해석됩니다. 즉 구 헌법 제31조는 근로3권에 관하여 제1항에서 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다. 다만, 단체행동권의 행사는 법률이 정하는 바에 의한다."고 규정하고, 제2항에서 "공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다."고 규정하며, 제3항에서 "국가·지방자치단체·국·공영기업체·방위산업체·공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다."고 규정하였으므로 위 제3항의 규정 자체에 의하여 공익사업에 종사하는 근로자의 단체행동권을 법률로써 제한하거나 박탈할 수 있었다고 할 것입니다.
그러나 현행 헌법 제33조는 제1항에서 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하여 근로3권의 개별적 법률유보를 삭제하였을 뿐만 아니라, 제2항에서 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하고, 나아가 제3항에서 "법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다."고 규정하고 있습니다. 따라서 현행 헌법 하에서는 주요방위산업체에 종사하는 근로자가 아닌 공익사업체에 종사하는 근로자에 대한 단체행동권을 박탈할 헌법적 근거가 소멸하였다고 할 것입니다. 다만 주요방위산업체가 아닌 공익사업체에 종사하는 근로자인 경우 현행 헌법 하에서도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 단체행동권을 제한할 수 있는 여지는 있으나, 이 경우에도 위와 같은 헌법의 개정취지를 존중하여 정당한 단체행동권에 대한 제한은 최후의 수단으로서의 성격을 가져야 하며, 그만큼 그 제한이 정당화되려면 엄격한 요건을 충족시켜야 합니다.
현행 헌법이 공익사업체에 종사하는 노동자의 단체행동권에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 아니한 취지는 그 단체행동권을 구 헌법에 있어서보다 강하게 보장하려는 것이라고 보아야 합니다. 즉 공익사업체에 종사하는 노동자의 단체행동권을 강력히 억제했던 구 헌법에 비하여 현행 헌법은 그간의 국민 경제적 성장과 노동관계법 영역에서의 체험의 축적을 바탕으로 공익사업체의 노동자와 사용자가 자율적인 타협에 의하여 노·사관계를 규율하도록 노·사관계법 질서에 대하여 개방적이고 유연한 자세를 견지하고 있는 것입니다. 그리고 단체행동권이 노동자에게 사용자와 대등한 교섭능력을 보장하는 데 있어서 불가결하다면 근로자의 단체행동권의 정당한 행사는 원칙적으로 제한할 수 없다고 보아야 할 것입니다. 구 헌법이 주요방위산업체나 공익사업체에 종사하는 노동자의 단체행동권에 대한 제한 내지 박탈의 가능성을 스스로 규율하고 있었던 것과 현행 헌법이 공무원인 노동자와 주요방위산업체에 종사하는 노동자의 단결권·단체교섭권·단체행동권에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 것은 모두 이러한 해석에 의해서만 제대로 이해될 수 있다고 할 것입니다.
3) 현실만을 강조하는 견해는 실정헌법에 반하는 현실을 정당화할 위험을 내포하고 있습니다.
국민경제적 실정이나 노·사협상의 일천한 역사 등 우리나라의 경제와 노동의 현실을 강조하는 견해는 헌법해석이 현실과 관련을 맺고 또 현실에 뿌리를 두어야 한다는 점을 지적하는 한에서는 타당하다고 할 것이나, 노동3권에 관한 헌법규정은 노·사관계법의 기본방향을 제시함으로써 동시에 노동현실을 규정하고 있는 규범이라는 점을 간과해서는 안 됩니다. 즉, 현실만을 강조하는 견해는 궁극적으로는 실정헌법에 반하는 현실을 정당화할 위험성을 내포하고 있음에 유의할 필요가 있습니다.
4) 직권중재제도는 과잉금지원칙에 위반하여 단체행동권이라는 기본권의 본질적 내용을 침해한 위헌적인 제도입니다.
헌법상 과잉금지 원칙에 반합니다.
단체행동권의 제한 같은 기본권 제한입법이 우리 헌법 제37조 제2항에 근거를 두고 있는 과잉금지의 원칙에 위반하지 않으려면 먼저 정당한 목적을 추구하여야 하고(목적의 정당성), 그 목적을 달성하기에 수단이 적합하여야 하고(수단의 적합성), 피해를 최소화하여야 하며(피해의 최소성), 제한되는 기본권과 실현되는 공익 사이에는 상당한 비례관계가 있어야 할 것(법익의 균형성)을 요구하며 만일 기본권을 제한하는 법률이 이 중 어느 한 요건이라도 충족하지 못하면 그 입법은 위헌적인 입법이 됩니다.
단체행동권을 사실상 박탈하고 있습니다.
우리 나라의 노동쟁의조정제도의 구조상 필수공익사업의 경우에 노동위원회에서 강제중재회부결정을 하면, 그날로부터 15일간은 쟁의행위를 할 수 없고, 그 동안에 중재재정이 내려지면 그에 대하여 재심신청 또는 행정소송을 제기하여도 그 효력은 정지되지 아니합니다. 따라서 중재위원회에서 15일 이내에 중재재정을 내리지 않는다면 다시 쟁의에 돌입할 수 있지만 중재재정을 내리지 아니할 가능성은 희박하고, 중재재정이 내려지면 노동자로서는 사실상 더 이상의 쟁의가 금지되는 결과가 됩니다. 한편, 통상 중재를 개시하게 되는 시기는 노사대립이 첨예화되어 노동자측에서 최후의 수단인 쟁의행위에 돌입하는 단계입니다.
그런데 위와 같은 강제중재회부결정 여부, 중재위원회의 중재재정 여부의 문제는 전혀 노동자측에서 관여할 수 없고 완전한 행정재량에 맡겨져 있어, 결국 현행 직권중재제도는 근로자들의 노동쟁의권의 행사가능성을 완전히 행정재량에 맡겨놓는 결과가 되고 있습니다. 직권중재제도의 본질에 비추어 볼 때 중재위원선정과 관련하여 관계당사자의 합의가 형성되는 것을 기대하기 힘들며 결국 중재위원회는 노동위원회 위원장이 일방적으로 지명하는 위원들로 구성되게 될 것이기 때문입니다. 그러므로 중재시 관계당사자가 지명한 노동위원회의 사용자위원 또는 근로자위원, 특별조정위원이 중재위원회의 "동의를 얻어" 그 회의에 출석하여 의견을 진술할 수 있는 때를 제외하면, 노동자는 중재회부 여부나 중재위원의 선임, 중재재정의 결과에 사실상 아무런 영향을 미치지 못하게 되어 있습니다. 이러한 이유로 중재에 회부된 경우, 중재재정이 이루어지지 않는 경우는 없으며, 따라서 강제중재에 일단 회부되게 되면 단체행동권의 행사는 사실상 불가능하게 되는 것입니다.
재심신청이나 행정소송이라는 불복절차는 단체행동권의 대상조치로서 아무런 의미가 없습니다.
한편으로 관계당사자는 중앙노동위원회에 중재재정의 재심청구를 거쳐 행정소송을 제기할 수 있으나 법원은 중앙노동위원회의 재심결정의 "위법성"이나 "월권여부"만을 심사하고 그 적정성을 판단할 수 없기 때문에(같은 법 제38조 참조) 행정소송을 통하여 중재재정을 뒤엎는다는 것은 사실상 기대하기 힘들고, 나아가 현실적으로도 공익사업체의 사용자들은 단체교섭이 결렬되더라도 강제중재에 의해 노동조합의 쟁의행위를 봉쇄하면서 그들의 주장대로 중재재정이 이루어질 것을 기대하기 때문에 단체교섭에 성실하게 임하지 아니할 가능성이 많다는 점도 간과하여서는 아니될 것입니다.
그러므로 공익사업체에 종사하는 근로자들의 단체행동권을 제한한 것에 대한 대상조치(代償措置)가 마련되어 있는 이상 이 사건 법률조항이 공익사업체 근로자의 단체행동권을 침해하는 것이 아니라는 주장은 현행 직권중재제도의 위와 같은 측면을 무시한 피상적인 이론이라고 할 것입니다.
직권중재제도는 기본권 제한의 한계를 넘어 단체행동권을 전면적으로 박탈하고 있습니다.
노동자의 단체행동권은 그 목적과 수단이 상당한 관계를 유지하도록 행사되어야 한다는 점에서 내재적 제약을 받고 있을 뿐만 아니라, 필수공익사업체의 노동자들은 현대생활에 불가결한 요소들을 관리·공급하고 있으므로 필수공익사업체의 노동자들에게 원칙적으로 파업권 등 단체행동권을 인정하면서도 그 파업이 미치는 효과를 감안하여 단체행동의 범위와 형태를 제한할 수 있습니다. 예를 들면 병원근로자들에게 원칙적으로 단체행동권을 인정하면서도 응급환자와 중환자에 대해서는 진료거부를 하지 못하도록 한다든가 전기·가스·수도물의 계속적 공급까지는 거부하지 못하도록 하는 것과 같이, 단체행동으로 인한 국민생활의 불편을 줄이는 등 근로자의 단체행동권과 공익을 모두 적절하게 실현시킬 수 있는 방안이 있을 수 있습니다. 사실적인 측면에서 보더라도 필수공익사업체 근로자들은 그 단체행동의 파급효과로 인한 예상되는 여론의 질타를 피하고 자신들의 요구조건을 관철함에 있어서 여론의 뒷받침을 받기 위해서는 오히려 자신들이 갖고 있는 최후의 수단을 실제로 사용하는 것을 자제할 수밖에 없습니다. 따라서 공익사업체의 근로자들에게 단체행동권을 인정한다고 하여 바로 현대 산업사회의 도시생활에 불가결한 공급체계의 혼란을 피할 수 없다고 보는 것은 설득력이 별로 없습니다. 사정이 이러함에도 불구하고 일률적으로 필수공익사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권을 직권중재제도에 의하여 사실상 박탈하는 것은 근로자의 단체행동권을 필요 이상으로 제한하는 것이라 할 것입니다.
그렇다면 직권중재제도는 최소침해의 원칙에 위반된다고 할 것이므로 헌법이 제33조 제1항에서 보장된 근로자의 권리의 본질적 내용을 침해하는 여부를 가릴 필요도 없이 단체행동권을 필요 이상으로 과잉제한하여 헌법에 위반된다고 할 것입니다.
5) 필수공익사업장에 종사하는 노동자들을 합리적 이유없이 차별하여 평등원칙위반으로 위헌입니다.
위 법은 직권중재제도에 의하여 노동자의 단체행동권의 행사를 사실상 제한함으로써 일반사업에 종사하는 노동자와 공익사업에 종사하는 노동자를 차별대우하고 있습니다.
그러나 필수공익사업체에 종사하는 노동자와 기타 사업체의 노동자를 단체행동권 행사와 관련하여 차별하는 근거는 필수공익사업체에 종사하는 노동자의 파업 등 단체행동으로 인한 국민생활에 대한 위해나 경제활동에 대한 저해의 방지 등에 있다고 할 것이지만 이러한 사유가 노동자의 사용자에 대한 실질적 대등성을 확보하는 데 불가결한 공익사업체 노동자의 단체행동권을 사실상 박탈하는 것을 정당화할 정도로 중대한 비중을 갖는다고 보기 어렵습니다.
그러므로 직권중재제도는 헌법 제11조 제1항에 정한 평등의 원칙에도 위배된다고 할 것입니다.
3. 결 론
따라서 위에서 살펴본 대로 필수공익사업의 직권중재제도는 위헌적인 법률이므로 이에 근거하여 보건의료노조의 파업을 불법으로 규정하고 노동조합의 간부들에 대하여 체포영장을 발부하는 것은 자제되어야 합니다.
그리고 위헌적인 직권중재제도는 폐지되어야 할 것입니다.
우리는 사용자의 각종 부당노동행위에 대하여 사법당국이 경영의욕을 떨어뜨린다는 등의 이유로 엄정한 법 집행을 하지 않아서 노동자들의 노동기본권과 생존권이 심각하게 위협받고 있는 현실을 알고 있습니다. 그럼에도 노동자들의 단체행동권 행사에는 엄격한 잣대와 위와 같이 위헌적 법률규정에 근거하여 구속수사를 남발하고 있는 것에 대하여 심각한 우려를 표명하지 않을 수 없습니다.
다시 한 번 사법당국이 노사관계에서 공정하고 신중하게 처신할 것을 촉구합니다.
2000. 6. 4.
민주사회를 위한 변호사모임
노동위원회 위원장 이 경 우
